Indesejável risco político nas concessões - Por Raul Velloso

09/11/2015 07:32

BLOG DO NOBLAT - O GLOBO 


O governo reagiu ao documento com propostas econômicas do PMDB anunciando que tem uma “agenda de estímulo ao desenvolvimento” em parceria com o setor privado, especialmente na área de transportes. Estava se referindo à segunda versão do PIL (Programa de Investimentos em Logística), lançado há três anos, destacando que trabalhará para criar um ambiente favorável de negócios.

Ao mesmo tempo, os jornais noticiaram uma viagem de autoridades ao exterior para promover o plano de logística junto a investidores potenciais. Lançar planos e tentar convencer investidores no gogó é algo que os governos costumam fazer. O problema é que nem sempre o mundo real se comporta como a propaganda oficial procura mostrar.

No caso das concessões de infraestrutura, isso é mais do que óbvio. Primeiro, os planos não passam de apanhados de material existente nos escaninhos, sem projetos minimamente elaborados e articulados em algo mais amplo e coerente. O governo criou a EPL (Empresa de Planejamento de Logística), além de outra bem parecida, numa parceria do BNDES com bancos privados. No caso da EPL, concebida especialmente para planejar as necessidades de infraestrutura de logística do país e cuidar do falecido trem-bala, só restam funcionários ociosos. Em cima disso, cogita-se a criação de uma outra empresa estatal, que seria responsável pela contratação de projetos junto ao setor privado, sob regras mais flexíveis que as atuais.

O maior problema para investir em concessões de infraestrutura no Brasil é, contudo, a total descaracterização, pelos últimos governos, do modelo original, dos anos 90, o que traz óbvia insegurança para os investidores. Na essência, em vez de deixar para a concessionária fixar o preço (a partir do resultado de um leilão competitivo) e administrar os riscos gerenciáveis, o governo quer ir mais longe. Tenta induzir o preço dos serviços abaixo do custo, retirar das empresas a administração dos riscos de mercado (que, supostamente, elas têm condições de administrar) e introduzir, em troca, um risco político (que está fora de sua capacidade de gerenciamento).

Inicialmente, o Palácio do Planalto procurou impor tarifas-teto inviáveis nos leilões de concessão, trabalhando com taxas de retorno abaixo do razoável na sua fixação. Depois de muitas idas e vindas, a ameaça de “dar vazio” em leilões de rodovias levou à sua subida gradativa, mas insuficiente. De 2012 até agora, na área de rodovias as taxas passaram, após intensa pressão do setor privado, de 5,5% para 6,57%; 7,2%; 9,2%; e 9,43%. Enquanto isso, já em 2013 o mundo trabalhava com taxas bem mais altas, entre 12 e 14% (fonte: Deloitte), e o próprio Banco Mundial considerava taxas entre 10 e 12%. Hoje, diante da subida do risco-Brasil, taxas de retorno mais altas para concessões fazem ainda maior sentido.

Paralelamente, é difícil entender como a ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), que deveria ter políticas no mínimo alinhadas com as demais agências e com o governo, venha praticando a taxa de 6,81%, para reequilíbrios dos contratos dos aeroportos concedidos, sendo que a SAC (Secretaria de Aviação Civil) informou que o percentual para as novas licitações será de 8,5%. Jogam no mesmo time?

Para reagir a políticas voltadas a exaurir os retornos privados, a margem de manobra das concessionárias é obviamente muito maior no estágio dos leilões. Até porque, ali há sempre a opção de não participar. O problema surge, contudo, na fase de implementação dos contratos, onde seus graus de liberdade se reduzem, e abre-se a possibilidade de comportamento oportunista do Poder Concedente. Com elevados “custos afundados” nos projetos, as empresas têm pouca opção a não ser lutar diariamente contra as investidas populistas.

A pérola do oportunismo se mostra hoje na proibição de as empresas apresentarem planos de negócios nos leilões de concessão, o que passou a impedir que se explicitasse a taxa de retorno original, medida essencial do custo de oportunidade da concessão (ou da melhor alternativa de retorno à disposição do candidato à concessão). A partir daí, a agência tomou a si o encargo de calcular arbitrariamente a taxa de retorno relevante para fluxos de caixa marginais associados a reequilíbrios do contrato original por razões relevantes, e a obras adicionais que costumam ser necessárias ao longo da implementação desse tipo de contrato. Nessa hora, o governo passou a impor às concessionárias um risco político antes inexistente (a fixação arbitrária do retorno do negócio tipicamente em desacordo com a taxa original), em lugar de elas administrarem o risco de mercado associado ao custo do capital investido.

O viés estatizante do controle de preços administrados trouxe várias sequelas para o setor elétrico e para a Petrobras. Para rodovias e aeroportos, até o momento, o que houve foi retardamento das concessões, com o consequente atraso na entrega de serviços. E o governo acha que pode facilmente atrair empresas de fora para as concessões.

 


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