Miguel Reale Júnior*: Semipresidencialismo

06/02/2016 13:39

- O Estado de S. Paulo

No mensalão e no petrolão, com estratégias diferentes, houve apropriação de dinheiro público para compra de parlamentares e “doações” a partidos, visando a garantir maioria no Congresso Nacional. Essa foi uma forma insidiosa de conquista e manutenção antidemocrática do poder, pois se fechou a boca do Congresso pela via da ditadura da propina.

 

No presidencialismo de coalizão há total descompromisso dos deputados com o Executivo, até mesmo do partido do presidente, o que pode facilitar a criação de um mercado no Parlamento. A superação desse modelo poderia advir da mudança para um sistema responsável de governo.

 

A Ordem dos Advogados do Brasil, por seu Conselho Federal, pôs-se a campo defendendo que os problemas típicos do presidencialismo de coalizão, o “toma lá dá cá”, sejam amortizados com a experimentação de um novo arranjo, propondo a adoção do semipresidencialismo, a exemplo do existente na França. Porém há vários graus de semipresidencialismo, sendo diferentes os sistemas português e o francês, em vista das atribuições dadas ao presidente da República, bem maiores no caso francês.

 

Durante a Constituinte, propus ao dr. Ulysses fórmula de semipresidencialismo contemplando muitos poderes ao presidente da República, o que parecia então adequado diante da realização da primeira eleição direta, tão logo aprovada a Constituição. Por essa emenda, haveria um ministro coordenador indicado pelo presidente, ouvidos os partidos e a ser aprovado pela Câmara dos Deputados, à qual o ministro deveria apresentar plano de governo referendado pelo presidente. Rejeitada a indicação, nova caberia ser feita. Se recusada a segunda, o presidente livremente indicaria novo nome. O ministro coordenador poderia ser, após seis meses de sua indicação, destituído por moção de censura aprovada por maioria absoluta da Câmara.

 

No semipresidencialismo proposto, o presidente, conjuntamente com o ministro coordenador, exerce a direção da administração federal e dispõe sobre a estruturação e o funcionamento dos órgãos da administração federal. O presidente envia, veta ou sanciona projetos de lei. Todavia é importante a função do ministro coordenador, pois lhe cabe promover a unidade da ação governamental, coordenando a atuação dos ministérios e dos órgãos da administração com vista à execução do plano de governo, mantendo relação com o Legislativo.

O impasse na aprovação do ministro coordenador não se resolve, nesse modelo, pela dissolução da Câmara dos Deputados, pois se considera duro desafio, nas dimensões de um pleito nacional, impor novas eleições, com custos econômicos e políticos de monta. Todavia não se deixa de criar liame forte entre Executivo e Legislativo, este coparticipando da obra de governo.

 

Esse formato se aproxima do francês, editado na Constituição de 1958, no qual o presidente é eleito diretamente e divide com o primeiro-ministro ações governamentais. Mas o protagonismo do presidente é patente, especialmente se o primeiro-ministro for de sua ala política. Do contrário, ocorre a difícil, mas já bem sucedida, coabitação: presidente de um partido, primeiro-ministro de outro, como se deu entre Mitterrand, presidente, e Chirac, primeiro-ministro, pois pode ser eleita uma maioria parlamentar de oposição e dela vai provir o primeiro-ministro.

 

Ainda hoje tramita na Câmara dos Deputados a PEC 020, de 1995, cujo proponente foi o deputado Eduardo Jorge. Nessa proposta de emenda constitucional, cuja entrada em pauta foi agora solicitada, adota-se um semipresidencialismo – como hoje prefiro –, com maior incumbência administrativa outorgada ao primeiro-ministro. Este apresentará ao Congresso o programa de governo, podendo sofrer, após seis meses do início do governo, moção de censura, proposta por um quinto dos membros da Câmara e a ser aprovada pela maioria absoluta de ambas as Casas. A dissolução do Legislativo não ocorre ao ser negada a aprovação ao nome do primeiro-ministro, mas tão somente na hipótese de grave crise política e institucional.

 

Incumbe ao primeiro-ministro exercer a direção superior da administração federal; elaborar o programa de governo, submetê-lo à aprovação do presidente da República e ao Congresso; promover a unidade da ação governamental; elaborar planos e programas nacionais e regionais de desenvolvimento, submetendo-os ao Legislativo nacional. Nem por isso são de somenos as atribuições do presidente da República. Cabe a este sancionar ou vetar projetos de lei; presidir o Conselho de Ministros, no qual se aprovam decretos, propostas de lei, bem como o plano plurianual de investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas dos orçamentos previstos na Constituição, além de manter relação com outros Estados.

 

A ação governamental incumbe, portanto, ao primeiro-ministro. Se o governo vai mal ou se envolve em falcatruas, a crise resolve-se por moção de censura. Há, também, forte comprometimento do Congresso com o plano de governo e sua execução.

 

Nessa emenda se propõe a adoção do semipresidencialismo apenas na próxima eleição, mas se instala, no mandato atual, forma de coparticipação entre os Poderes, com a criação da figura de ministro coordenador para entrosar ministérios, articular a ação político-administrativa e apresentar ao Legislativo a execução do plano de governo. A Câmara dos Deputados, por maioria absoluta, pode solicitar ao presidente da República o afastamento do ministro coordenador.

 

É importante sair da camisa de força do presidencialismo atual. Além do semipresidencialismo, é preciso adotar qualquer forma de voto distrital. Pode-se a jato fazer uma limpeza na nossa política, mas a mudança dos costumes só ocorrerá lentamente. O semipresidencialismo e o voto distrital podem ser bom auxílio para que impere o – tão em falta – espírito público.

 

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* Miguel Reale Júnior é advogado, professor titular senior da Faculdade de Direito da USP, membro da Academia Paulista de Letras, foi ministro da Justiça