Ribamar Oliveira: As experiências que inspiram Barbosa

04/02/2016 18:06

Falta definir vários aspectos do limite de gasto

- Valor Econômico

 

Em julho do ano passado, quando a área econômica concluiu que era impossível alcançar o superávit primário de 1,2% do Produto Interno Bruto (PIB), fixado para aquele ano, por causa de uma forte queda da receita da União, os ministros Joaquim Levy (da Fazenda) e Nelson Barbosa (do Planejamento) travaram uma disputa interna dentro do governo. Barbosa propôs que o governo adotasse uma meta com uma banda de flutuação, capaz de acomodar eventuais frustrações da receita. Levy foi contra a banda.

 

Pela proposta, o governo se comprometeria a alcançar um superávit primário dentro de um determinado intervalo, a ser fixado na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O argumento principal do então ministro do Planejamento era que, muito provavelmente, a nova meta teria que ser revista por causa da imprevisibilidade da receita em 2015. Assim, era preferível para o governo propor logo uma regra mais flexível. A equipe do então ministro da Fazenda Joaquim Levy temia que essa "flexibilização" da meta fosse entendida pelo mercado como uma declaração de falta de compromisso do governo com o ajuste fiscal.

 

A presidente Dilma Rousseff chegou a manifestar simpatia pela ideia defendida por Barbosa, mas ficou com Levy. "Não posso desautorizar o meu ministro da Fazenda", disse na época, segundo relato de uma autoridade que acompanhou de perto a discussão.

 

A solução para a disputa foi estabelecer uma meta de superávit primário para o setor público de R$ 8,7 bilhões, que poderia ser deduzida em até R$ 26,4 bilhões se houvesse frustração de algumas receitas, como as que seriam obtidas com Programa de Redução de Litígios Tributários (Prorelit), com o programa de regularização de ativos enviados ao exterior de forma irregular por brasileiros e com a concessão de serviços públicos. Na prática, a nova meta tinha um intervalo ou uma banda, apenas sem esse nome.

 

O então ministro do Planejamento achava que inevitavelmente o governo iria caminhar para a solução que estava apontando. Barbosa considerava que a discussão tinha apenas sido adiada, pois seria retomada quando o governo fosse encaminhar ao Congresso, até o dia 15 de abril deste ano, o projeto da LDO com a meta fiscal para 2017.

 

Levy saiu e Barbosa assumiu a Fazenda. Em sua mensagem ao Congresso, lida pessoalmente na tarde da terça-feira passada, a presidente abraçou a proposta de Barbosa e anunciou que o governo vai trabalhar com uma banda para a meta fiscal e um limite para o aumento do gasto da União.

 

Um texto preparado pelo Ministério do Planejamento, na época da discussão entre Levy e Barbosa, ao qual o Valor teve acesso, faz um relato da experiência internacional com regras fiscais. Ele informa que a crise financeira de 2008, provocada pela quebra do banco Lehman Brothers, permitiu que vários países adotassem regras fiscais mais flexíveis. Ao mesmo tempo, os países se preocuparam em manter a sustentabilidade fiscal no médio prazo.

 

Para isso, diz o relato, os países avançaram na prestação de contas e transparência como instrumentos de monitoramento. As novas regras, informa o texto, se dividiram em regras de resultado fiscal ajustado ao ciclo econômico ou na adoção de períodos mais longos de tempo para lidar com o ciclo econômico. No pós-crise, os países que alteraram a regra fiscal foram Reino Unido, Alemanha, Suíça, a Áustria, Colômbia, Irlanda, Nova Zelândia e Chile.

 

O Reino Unido, por exemplo, criou o Escritório para Responsabilidade Orçamentária (OBR, na sigla em inglês), integrado por um corpo reduzido de servidores, com a missão de fazer projeções econômicas e fiscais, analisar o custo das medidas de tributação, o gasto do governo e o cumprimento das metas fiscais, de forma independente. As metas foram ajustadas ao ciclo econômico e foi dado um prazo maior para a redução do déficit e da dívida. A Nova Zelândia se propôs a reduzir a dívida líquida abaixo de 20% do PIB até 2020. No Chile, há uma cláusula de escape para a redução da meta fiscal ao longo do exercício.

 

Embora não conste do relato do Planejamento, a União Europeia (UE) também flexibilizou algumas regras. Apesar de os limites de 3% do PIB para o déficit nominal e de 60% do PIB para a dívida bruta terem sido mantidos, o Parlamento europeu aprovou regulamento dando um prazo para a redução das dívidas que superam 60%. Para alcançar o objetivo, o regulamento estabeleceu um teto para o crescimento das despesas públicas. O limite está baseado no crescimento do PIB potencial de cada Estado-membro da UE. Hoje, todos os países europeus têm metas fiscais ajustadas ao ciclo.

 

O ministro Nelson Barbosa defende a adoção de uma banda fiscal junto com a fixação de um limite para o aumento das despesas da União. Dessa forma, raciocina o ministro, o intervalo que será deixado para a meta de superávit primário não será utilizado para ampliar os gastos públicos. Se as duas regras forem adotadas ao mesmo tempo, Barbosa considera que as desconfianças do mercado sobre a medida serão superadas. A definição de um limite para o gasto público no Brasil sempre foi um desejo de dez entre dez investidores e empresários.

 

A experiência internacional mostra que o limite para o gasto é fixado em termos reais ou em proporção do PIB, de acordo com o relato do Planejamento. Quando fixado em proporção do PIB, no entanto, ele ganha um caráter pró-cíclico que precisa ser evitado, pois haverá redução muito forte dos gastos quando a economia estiver em recessão e aumento quando o crescimento do PIB for vigoroso.

 

Em 2005, os então ministros Antonio Palocci (Fazenda) e Paulo Bernardo (Planejamento) apresentaram projeto que previa que o gasto corrente da União (não inclui os investimentos) cresceria menos que o PIB por um determinado período. O plano foi considerado "rudimentar" pela então ministra da Casa Civil Dilma Rousseff.

 

Uma das questões agora é definir se o limite será para todos os gastos, incluindo os investimentos. Se os investimentos entrarem no limite poderão ser a variável de ajuste, como acontece hoje. Outro ponto é definir o prazo para a estabilização da dívida bruta e o patamar para o qual ela cairia. Até abril, todas essas questões estarão respondidas.